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一、出讓評估技術規范的出臺背景

關于出讓評估技術規范的出臺背景，國土資廳發〔2013〕20號通知中簡單概括為一句話，那就是為規范國有建設用地使用權出讓地價評估行為（本規范所稱的土地使用權出讓地價評估，是指土地估價師按照規定的程序和方法，參照當地正常市場價格水平，評估擬出讓宗地土地使用權價格或應當補繳的地價款）。換言之，那就是在出讓評估技術規范出臺之前，國有建設用地使用權出讓地價評估行為不太規范，尤其是國有出讓土地改變土地用途、容積率等土地利用條件補地價款的評估行為，非評估機構主觀意圖不去規范評估行為，客觀原因是出讓評估技術規范出臺之前沒有一個具體的操作規范，通過梳理出讓評估技術規范出臺之前的一些文件，我們可以看到這么一個循序漸進的過程。

表：改變土地利用條件補繳地價款的相關政策

綜觀以上改變土地使用條件補繳地價款的相關政策，從最初的補繳地價差到補繳樓面地價、擇高確定樓面地價，從只言片語的規定到詳細的評估技術規范出臺，這就是出讓評估技術規范出臺的背景。

二、地方政府規范性文件與出讓

評估技術規范不一致

出讓評估技術規范的出臺，大大規范了評估機構的評估行為，也為評估機構提供了一個明確的評估依據。但是，如前文所述，出讓評估技術規范的出臺歷經了一個比較長的過程，出臺之前各行其是，出臺后呢，問題仍然存在，部分縣市地方人民政府針對改變土地利用條件應補繳的地價款出臺的規范性文件與出讓評估技術規范針對同一事項的規定是不一致的。

以部分縣市的文件為例與出讓評估技術規范進行了對比，如下表：

表：出讓評估技術規范與其他地方政府規范性文件對比一覽表

為方便對比，下面僅針對土地調整容積率這一種情況，用基準地價系數修正法一種方法進行測算來舉例說明不同的規定對補繳地價款的數額的差異。

案例背景：某縣房地產有限責任公司通過掛牌方式于2012年8月27日取得一宗住宅用地，土地面積為8041平方米，取得價格為601萬元，土地單價為747.41元/平方米，出讓合同載明容積率為2.2，規劃建筑面積為17690平方米。

2016年6月1日，該項目竣工，縣規劃管理局出具的規劃核實意見書顯示，該項目實際建成面積為27017.8平方米，實際容積率為3.36，比原規劃建筑面積多9327.8平方米。

為核定該項目提高土地容積率應補繳的地價款，縣國土資源局對外委托土地評估機構對上述宗地進行評估，為出讓方核對應補繳的地價款提供價格參考。

基準地價系數修正法計算公式為：P住=區片價×（1＋∑Ki）×Ky×Kv×Kt×Ks×Ka＋Kf

3.原容積率下出讓時樓面地價進行期日修正后在評估期日的樓面地價（容積率2.2）

按S市人民政府關于印發《S市國有建設用地使用權供應管理暫行規定》的通知（市政發〔2013〕15號）的規定進行測算：

以上過程均嚴格按照基準地價修正體系結合評估宗地實際情況進行測算。采用相同的測算過程，依據不同的文件得出的評估結論相差112萬元，相差迥異。

法律、法規和規章以外的“規范性文件”是一類《立法法》沒有規定卻在實踐中會對公民權利和義務產生重大影響的法律文件，《立法法》對于“法律”、“行政法規”、“規章”、“地方性法規”之間的效力等級關系作了比較明確的界定，但對于與這些法律文件具有相同制定主體的“規范性文件”與它們之間的效力等級關系卻沒有作任何規定。因此，理論界要么對于此類“規范性文件”的范圍、效力等級等問題存在很多似是而非甚至是錯誤的認識，要么對實踐中出現的“規范性文件”混亂現象缺乏應有的理論回應。

因此，作為評估機構，就有點無所適從了。面對巨大的經濟利益，作為行政行為相對人肯定愿意采用對自己有利的文件，作為行政主管部門，很多時候為降低工作阻力也愿意采用對行政行為相對人有利的文件。

2015年某省國土資源主管部門組織了對全省范圍內土地評估機構的報告抽查，其中就有一家評估的評估報告（調整容積率補繳地價款的評估報告）因未按照出讓評估技術規范評估被評定為不及格報告，該評估機構受到停業整頓的處分，但是因采納該評估報告作出的行政行為呢？值得探究。

參考文獻：[1],黃金榮、“規范性文件”的法律界定及其效力、法學、2014年、7期。