| 在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，中央城市工作會(huì)議系統(tǒng)研判了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特征，謀劃未來(lái)城市發(fā)展的新藍(lán)圖，厘清了中國(guó)城市發(fā)展的方向，凝聚了共識(shí)。會(huì)議傳遞出清晰信號(hào)：中國(guó)城市發(fā)展正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻變革——從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展，其底層邏輯是通過(guò)深化改革，優(yōu)化人口、土地、資本等要素的空間配置，激活消費(fèi)、推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，在更高水平的集聚中實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。
從增量擴(kuò)張到存量提質(zhì)的深層邏輯
過(guò)去數(shù)十年，中國(guó)經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已步入相對(duì)穩(wěn)定期，城市發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)正悄然位移，逐漸轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)增效為主的新階段。
這一轉(zhuǎn)型具有必然性。過(guò)去以土地?cái)U(kuò)張為主導(dǎo)的發(fā)展模式，伴隨著嚴(yán)重的“要素空間錯(cuò)配”。例如，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，廣大農(nóng)業(yè)人口逐漸向城市集聚工作生活，但由于受戶(hù)籍制度、城市發(fā)展政策等影響未能充分享受均等化的公共服務(wù)，從而抑制了服務(wù)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)潛力的釋放。
會(huì)議提出：“我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。”這不僅是對(duì)城市形態(tài)的描述，更是對(duì)要素配置機(jī)制重構(gòu)的宣言。有利于推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，城市轉(zhuǎn)型或結(jié)構(gòu)優(yōu)化的本質(zhì)是空間重構(gòu)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式（尤其是告別過(guò)往“攤大餅”式的發(fā)展），更加注重集約高效增長(zhǎng)，扭轉(zhuǎn)土地與人口流動(dòng)等錯(cuò)配、抑制服務(wù)業(yè)發(fā)展的困局，讓要素實(shí)現(xiàn)集聚與平衡的高質(zhì)量統(tǒng)一。
城市更新激活空間配置的結(jié)構(gòu)紅利
會(huì)議旗幟鮮明地提出未來(lái)城市工作要“以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線”。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的核心抓手，在于深入推進(jìn)城市更新行動(dòng)，而其深層價(jià)值在于優(yōu)化要素和資源的空間配置和重構(gòu)，這些都有利于激活城市消費(fèi)和推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
過(guò)去的城市更新主要是對(duì)原有建筑物進(jìn)行改造、擴(kuò)建或改建，現(xiàn)在必須算“結(jié)構(gòu)賬”，比如要考慮改造后能否吸引人才集聚？能否支撐新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)？能否提升片區(qū)經(jīng)濟(jì)密度？這些都是釋放紅利、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。會(huì)議著重闡釋城市更新作為“空間重構(gòu)引擎”的作用可以從如下維度展開(kāi)：
第一，疏通人口流動(dòng)節(jié)點(diǎn)。對(duì)老舊小區(qū)、城中村的改造，核心在于消除安全隱患、設(shè)施短缺、環(huán)境臟亂等阻礙人才安居樂(lè)業(yè)的“硬傷”。通過(guò)提升品質(zhì)、嵌入服務(wù)，降低新市民、青年人融入城市的門(mén)檻，打造新時(shí)代城市建設(shè)者之家，這里的關(guān)鍵是破除非市場(chǎng)因素導(dǎo)致的人口流動(dòng)障礙，促進(jìn)勞動(dòng)力要素更高效集聚。
第二，盤(pán)活存量空間價(jià)值。活化老舊街區(qū)、廠區(qū)、公共空間、口袋公園等，不僅可以延續(xù)文脈，還可以通過(guò)功能置換與升級(jí)，為知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)等提供低成本、高活力的承載空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。
第三，重構(gòu)空間效能網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)系統(tǒng)梳理城市肌理，整合碎片化空間，優(yōu)化功能布局、交通網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)結(jié)構(gòu)，提升城市的整體運(yùn)行效率和韌性。這直接對(duì)應(yīng)著降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間成本、激活消費(fèi)活力、提升全要素生產(chǎn)率、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新和推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)紅利。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)破壁 暢通空間循環(huán)
城市（都市圈、城市群）是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，要素高效配置依賴(lài)系統(tǒng)的協(xié)同。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，面對(duì)提質(zhì)增效的艱巨任務(wù)，必須徹底“轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，其核心指向則是打破市場(chǎng)分割和條塊壁壘，暢通要素等空間循環(huán)。這要求：
一是要機(jī)制性破壁。建立強(qiáng)有力的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，確保規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)目標(biāo)一致、無(wú)縫銜接。重點(diǎn)解決“規(guī)劃高大上、落地打折扣”“重復(fù)低效建設(shè)”“建設(shè)與管理兩張皮”等問(wèn)題，避免政策內(nèi)耗導(dǎo)致新的空間錯(cuò)配或低效率問(wèn)題。
二是要地上地下、硬件軟件同步。城市更新需統(tǒng)籌地上建筑改造與地下管網(wǎng)更新、硬件設(shè)施提升與公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育）嵌入、物理空間改善與社區(qū)治理創(chuàng)新。這有利于滿(mǎn)足人口集聚后衍生的多樣化、高品質(zhì)服務(wù)需求，為服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間載體和消費(fèi)場(chǎng)景。
三是空間政策與市場(chǎng)規(guī)律協(xié)同。尊重“在集聚中走向平衡”的客觀規(guī)律。區(qū)域協(xié)調(diào)政策應(yīng)轉(zhuǎn)向“以人為本”（尤其在城市群和都市圈層面），通過(guò)深化戶(hù)籍制度及相關(guān)公共服務(wù)改革破除人口自由流動(dòng)障礙，促使勞動(dòng)力在追求更高收入和生活質(zhì)量中自發(fā)流動(dòng)，趨向區(qū)域人均意義上的均衡，而非簡(jiǎn)單追求經(jīng)濟(jì)總量趨同。
實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)繁榮與要素升級(jí)的良性互動(dòng)
城市發(fā)展的本質(zhì)是服務(wù)于人。會(huì)議將“大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提高公共服務(wù)水平，牢牢兜住民生底線”置于突出位置。這不僅是民生保障，更是激發(fā)消費(fèi)、優(yōu)化要素配置、釋放結(jié)構(gòu)紅利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。用實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)城市發(fā)展為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)以及建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市等。
第一，生活性服務(wù)業(yè)是結(jié)構(gòu)紅利與民生福祉的交匯點(diǎn)。品質(zhì)化、多樣化的社區(qū)商業(yè)（一刻鐘便民生活圈）和貼近需求的養(yǎng)老、托育、家政、文體等服務(wù)，是城市煙火氣的源泉，更是就業(yè)的“蓄水池”和激活消費(fèi)、推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)的載體，其繁榮程度直接反映要素空間配置的效率。當(dāng)人口，特別是高技能、高消費(fèi)人群能自由流向高效率區(qū)域并獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能激活超大規(guī)模市場(chǎng)潛力，支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)。破除制度障礙，促進(jìn)人口向高效率城市和城區(qū)集聚，本身就是釋放消費(fèi)（尤其是服務(wù)業(yè)）發(fā)展?jié)撃堋⒏纳泼裆倪^(guò)程。
第二，公共服務(wù)均等化改革支撐要素自由流動(dòng)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)“均等化”與“優(yōu)質(zhì)化”并重。通過(guò)資源傾斜和標(biāo)準(zhǔn)化縮小區(qū)域間、群體間差距，并運(yùn)用科技賦能提升效率。其深層意義在于降低子女教育、醫(yī)療保障、勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)入障礙等勞動(dòng)力流動(dòng)的隱性成本，從而使人口流動(dòng)更順暢反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律，優(yōu)化人力資源空間配置。均等的公共服務(wù)是要素自由流動(dòng)、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。
第三，兜底保障筑牢空間轉(zhuǎn)型安全網(wǎng)。在城市轉(zhuǎn)型中，健全社會(huì)救助體系、加大保障房供給、完善無(wú)障礙環(huán)境，不僅是保障困難群體和特殊人群權(quán)利，更是確保空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程平穩(wěn)有序、減少社會(huì)摩擦的基石。堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，一個(gè)包容的城市，才能吸引和留住多元化人才，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供穩(wěn)定的人力要素支撐。
（作者系華東師范大學(xué)晨暉學(xué)者、上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院特聘研究員） |
