| 隨著土地使用制度改革的深化及相關法律法規(guī)的健全，我國的土地權利體系不斷完善，土地評價需求更加多樣化;同時，土地評價技術手段大幅提升，信息化工具的應用迅速普及，這些都對土地分等定級與地價評估技術提出了新的要求。
歷經(jīng)數(shù)年時間，已執(zhí)行十余年的《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》與《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》(以下簡稱兩《規(guī)程》)現(xiàn)已修訂完畢，正式對外公布。兩《規(guī)程》修訂的總體思路是什么?修訂的要點有哪些?會對未來的土地資源管理工作產(chǎn)生怎樣的影響?
兩《規(guī)程》修訂的大背景是怎樣的?
2001年發(fā)布的《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》與《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》是我國土地管理領域的第一批國家標準。十余年間，以土地估價師為核心的專業(yè)隊伍按照這兩部規(guī)程的技術標準開展了我國城鎮(zhèn)建設用地分等、定級及價格評估等大量專業(yè)技術工作。可以說，兩《規(guī)程》為建立我國土地的“等—級—價”體系、顯化土地資產(chǎn)、規(guī)范土地市場、促進土地節(jié)約集約利用發(fā)揮了重要的技術引導和保障作用。
然而，近年來社會經(jīng)濟日益發(fā)展，土地市場及土地評價與管理領域出現(xiàn)了新的變化和需求：2007年《物權法》出臺;2008年黨的十七屆三中全會《決定》提出了土地管理改革的新方向;2011年1月，《國有土地上房屋征收和補償條例》正式實施;《土地管理法》修改納入日程，征地制度等多項土地領域的重大改革及配套文件正在醞釀之中。
在這樣的大背景下，本輪規(guī)程修訂定位于謹慎調(diào)整，立足于反映成熟技術和方法，并與已明確的改革方向主動銜接，秉承的是堅持繼承性、適用性、先進性、統(tǒng)一性的基本原則，以2001版《規(guī)程》的框架為基礎，立足當前土地分等定級及估價技術的普遍水平，倡導使用先進技術手段，彌補原規(guī)程在長期使用中發(fā)現(xiàn)的不足，注重與現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策及其他相關標準的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，順應可預期的發(fā)展方向。
2010年，在國土資源部土地利用司的直接指導下，由中國土地勘測規(guī)劃院牽頭，集合原規(guī)程起草者與現(xiàn)活躍在土地評價管理領域的專家、專業(yè)人士，成立了《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》與《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》修訂起草組，以公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費為支撐，兩《規(guī)程》修訂工作正式啟動。2013年1月17日，兩《規(guī)程》修訂稿正式通過國土資源標準化技術委員會審查。2014年7月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會正式批準新規(guī)程實施。
兩《規(guī)程》修訂從預研到正式發(fā)布，前后歷時3年半。其間，起草組組織了3輪全國范圍的意見征詢工作，來自各級土地管理部門、土地估價行業(yè)協(xié)會及高校、研究院所的百余名專家貢獻了近800條修改意見。可以說，土地估價全行業(yè)都為兩《規(guī)程》的修訂貢獻了力量。
修訂內(nèi)容有哪些要點需要把握?
一是基本概念的修訂或確立。此類修訂表面上看僅是術語或定義的文字表達調(diào)整，但其實質(zhì)或是關乎對某事物認知、理解的廣度和深度，或是與相關工作的未來發(fā)展趨勢、管理布局相銜接。
例如，新修訂的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》對“地價”的定義進行了較大調(diào)整，不再僅限于“未來收益的現(xiàn)值”這一視角，而強調(diào)了“在市場條件下形成的土地權利價格”，特別提出了包括在“公開市場條件下形成的客觀合理價格和在特定市場條件下形成的市場關聯(lián)各方可接受的價格”。這一定義，使評估領域的“地價內(nèi)涵”有所擴大，更適于反映市場中的價格多樣性，滿足市場的特殊需求;同時，為了與《物權法》提出的建設用地使用權的立體設置相銜接，增加了“其空間內(nèi)涵包括地表及地上、地下的一定范圍，也可依據(jù)權屬劃分，單獨界定為地下空間使用權或空中使用權價格”的表述，從而使價格與權利的設置相對應。
再如，《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中增加了“公示地價”、“課稅地價”“公示地價系數(shù)修正法”等術語，其目的在于與完善我國地價管理體系，逐步建立地價公示制度等工作布局提前做好技術銜接。
二是技術途徑、方法或具體技術環(huán)節(jié)要點的調(diào)整。
此類調(diào)整是本輪修訂的重點，調(diào)整后的內(nèi)容要么是業(yè)內(nèi)人士在多年實踐中總結提煉形成的共識，已有大量實踐操作基礎，要么是與現(xiàn)實情況存在一定沖突，亟須明確提出或突破原有束縛，便于促進工作更加科學合理地開展，還有一類就是信息化手段帶來的相應技術改進。
在《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》中，分等因素中增加了軌道交通(城鐵、地鐵)、供電狀況、建設用地占用行政區(qū)域面積比例等;定級因素因子中則增加了近年各地已普遍使用的反映“景觀條件優(yōu)劣度”的相關內(nèi)容。關于定級工作的開展，提出了“設立城市新區(qū)或各類開發(fā)區(qū)，成片土地或大面積開發(fā)之前，應參照本規(guī)程開展規(guī)劃定級”，使定級評價成果成為新區(qū)土地開發(fā)工作必要的技術參考。關于定級單元的劃分及作用分值的衰減計算等，均考慮了與計算機系統(tǒng)工具使用的靈活性、高效性相銜接。
修訂后的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》確立了宗地地價評估和區(qū)域性地價評估兩種技術思路構成的技術體系;調(diào)整了市場比較法、收益還原法、剩余法、成本法等常用估價方法中部分參數(shù)的確定要求;提出了標地定地價系數(shù)修正法的應用思路;細化了基準地價應用范圍、更新頻度及利用地價指數(shù)更新的相關要求。針對部分地區(qū)基準地價陳舊，失去了市場表征性的情況，估價規(guī)程明確提出了基準地價更新的時間要求，即“更新頻率不得低于每3年一次,每隔6年應進行一次全面更新”，并相應地將基準地價系數(shù)修正法的應用范圍限制在“政府已公布基準地價，具有完備的基準地價修正體系的區(qū)域，且涉及國有土地資產(chǎn)處置或土地資產(chǎn)抵押時;所采用的基準地價應具有現(xiàn)勢性，待估宗地的估價期日距基準地價的期日一般不超過3年”。
估價規(guī)程還重新梳理了“不同用途土地價格評估”和“不同權利土地價格評估”兩部分內(nèi)容，其中對涉及“公共管理與公共服務和交通運輸用地”、“建設用地空間權利”的評估提出了初步指導性思路。特別值得關注的是，為適應各類土地資源、權利市場化配置的改革方向，本次修訂本著客觀的態(tài)度，對特殊用途和特殊權利的地價評估調(diào)整了“必須使用兩種方法”的要求，提出了“評估相對完整或無特殊限制的土地權利價格，應選擇兩種以上評估方法，評估劃撥土地使用權、地役權、單獨設立的地下或空中土地使用權等不完整或嚴格受限的土地權利價格，在省級以上行業(yè)協(xié)會組織專家論證的基礎上，可以選擇一種適宜的主要評估方法，并應在報告中充分披露，附具專家論證材料。”從而既考慮市場的現(xiàn)實特征，承認對特殊權利和特殊用途土地評估時，“一種方法”的合理性，又嚴格限定了約束條件，避免任意擴大化。
三是用詞的規(guī)范化修訂。
這里主要體現(xiàn)了與相關法律法規(guī)、技術標準中關于特定稱謂的一致性表達。例如：將土地“征用”重新界定為“征收”和“征用”;“房地產(chǎn)”改為“不動產(chǎn)”;“商業(yè)用地”、“居住用地”分別統(tǒng)一到《土地利用現(xiàn)狀分類》標準中的“商服用地”、“住宅用地”;將“城市非農(nóng)人口”改為“城鎮(zhèn)常住人口”等。
四是整體結構框架的優(yōu)化。
一方面，按照“GB/T1.1”的通用規(guī)則，組織兩《規(guī)程》的框架結構，使之在形式上嚴格滿足國家標準的寫作要求;另一方面，根據(jù)需要和技術工作特點，對原有內(nèi)容進行結構上的優(yōu)化和重新編排，使之更利于突出重點和流暢表達。例如，將原作為規(guī)程附件的“名詞解釋”進行內(nèi)容調(diào)整后，編入“術語和定義”，成為規(guī)程的重要章節(jié)，在開篇部分對全文涉及的重要概念予以明確，有利于正確解讀規(guī)程內(nèi)容，避免出現(xiàn)歧義。在估價規(guī)程中，將“估價原則”從原《規(guī)程》第四章“估價原則及價格影響因素”中提出，納入第四章“總則”部分;同時，將“價格影響因素”單獨列為第五章，突出其重要性。
新標準在應用中的預期效果如何?
新標準在內(nèi)容、技術與程序要求等方面與時俱進，充分考慮了當前土地市場發(fā)育狀況及各地的技術發(fā)展水平，能夠更好地解決城鎮(zhèn)土地分等定級估價中的部分重點、難點問題;同時，又與近年出臺的法律政策相一致，解決了當前估價中遇到的技術標準與法律政策脫節(jié)的問題;此外，新標準與相關領域已明確的改革方向相銜接，具有一定的前瞻性，有利于其在今后較長時期內(nèi)保持穩(wěn)定、適用，切實指導土地估價工作。
當然，標準通常定位于成熟技術的表達，考慮全國推廣的適用性，對于僅在部分地區(qū)探索成功或具局部應用特點的新技術、新方法，未能納入本次修訂;此外，在一些新領域、新需求方面，例如建設用地空間權利的評估，由于實踐不足，尚未達成共識，在本次修訂中僅提及一些粗淺的、啟發(fā)性的思路。標準的生命力在于應用，隨著廣大專業(yè)人士的深入研究和探索，標準的更新、完善將持續(xù)進行。 |
