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本文曾發于國家級學術期刊《中國不動產登記與估價》，2015年第2期。
摘要：
本文系統地總結農村土地承包經營權、村民住房財產權（含宅基地使用權）、集體建設用地使用權、林權等四種特殊產權抵押價值評估的估價方法與技術路線。
農村“四權”抵押估價，估價對象為收益性資產宜選用收益還原法，不存在收益的資產宜以成本逼近法為主。其他三種常用估價方法根據估價對象的具體情況有條件選用，對估價結果進行檢驗。完善法規、產權登記，建立農村用地基準地價體系，是促進農村金融與“三農”的共贏發展，推動農村“四權”抵押估價的長期目標。
關鍵詞：特殊用地估價；農村土地承包經營權；村民住房財產權；集體建設用地使用權；林權
一、農村“四權”抵押政策背景
農村“四權”抵押估價是指農村土地承包經營權、村民住房財產權（含宅基地使用權）、集體建設用地使用權、林權在將其作為債權擔保而設定抵押權時對其抵押價值進行評估。
農村產權流轉交易市場建設滯后是當前制約中國農村改革和發展瓶頸。農村金融是支持農村市場化、服務“三農”發展的重要力量，但仍為整個金融體系中最薄弱的環節，只有大力發展農村普惠金融，加快農村金融建設才能從根本上得到解決。
為實現農村金融與“三農”的共贏發展，國務院發文《關于金融服務“三農”發展的若干意見》（國辦發〔2014〕17號），部署創新農村抵押擔保方式，發展農村交易市場，積極培育土地評估、資產評估等中介組織，引導銀行業慎重穩妥地開展農村產權抵押業務。推進農村產權流轉交易市場建設，構建普惠金融體系，農村“四權”融資將成為新常態，這給估價行業提供了廣闊的發展空間。
農村“四權”融資中重要的一環就是確定其抵押價值，而抵押價值通常由獨立第三方來進行評估。但農村產權抵押存在著固有的法律瓶頸與制度限制，所以其抵押估價也存在著重大的特殊性。我國農村產權抵押處于起步階段，鉆研解決其抵押估價技術問題，配合政府進一步提升農村金融服務的能力和水平，是評估行業支持“三農”，服務“三農”迫切需要，也是廣大估價師的職業使命。
二、農村“四權”抵押估價方法匹配
根據《城鎮土地估價規程》（GB/T18508-2014）（農村建設用地地價評估可參照此規程）、《農用地估價規程》（GB/T28406-2012）等估價規范，現行估價常用方法有市場比較法、收益還原法、成本逼近法、剩余法、公示地價系數修正法等。估價方法適用性分析取決于估價目的、待估宗地的特點及當地市場情況等。
《廣東省土地估價技術報告評審標準》（2008年版）指出，耕地、園地、林地、草地、水域及水利設施用地、其他土地可以選用收益還原法、成本逼近法、剩余法、基準地價修正法。未利用地的評估要根據開發后的用途選用不同的方法。涉及農用地征用的，可采用綜合法、比較法和征用區片價系數修正法三種方法。綜合法所評估的農用地征用價格等于農用地價格、地上附屬物價格和社會保障價格之和。
（一）市場比較法
對于農村“四權”，即使在市場化程度較高的地區，同一供需圈內也難以（甚至無法）收集到市場比較法所要求的類似土地的交易實例。因此，“四權”一般難以采用比較法，僅部分地區成材林林權評估少量應用。
（二）收益還原法
對于符合最有效利用、地上建有收益性房地產的農村土地承包經營權、林地使用權，如開發完成后的收益易于確定，首選收益還原法進行評估。但對于無收益的農村“四權”或者潛在收益無法獲取，如自用的村民住房財產權、未開發的集體建設用地等，則不宜采用。
（三）成本逼近法
成本逼近法適用于土地市場不發達、成交實例不多、無法利用其他方法估價的情況，適宜農村土地承包經營權、村民住房財產權、幼林所有權評估。
（四）剩余法
對于未建設、規劃指標明確的收益性集體建設用地，如開發完成后的不動產價格易于確定，剩余法不失為較理想的方法。
（五）公示地價系數修正法
公示地價系數修正法含基準地價系數修正法、路線價法、標定地價系數修正法。目前我國基準地價體系主要采取分類定級的技術路線，可分商服、住宅和工業用地，尚未針對農村“四權”建立基準地價的指導理論及地價體系。
（六）農村“四權”估價方法適用性分析
適用于農村“四權”抵押價值評估的方法并不多，部分方法只存在于理論層面。如剩余法、市場比較法和公示地價系數修正法目前都難以應用，要么是市場不夠成熟，要么是制度建設跟不上，未能及時制定或更新農村用地的基準地價。
農村“四權”中存在客觀收益的，適合采用收益還原法。此外，在中國農村地區，灘涂、荒山等土地改良和土地整理工程非常多，這也為成本逼近法的應用提供了必要的數據支撐。
目前我國尚未針對農村“四權”建立基準地價的指導理論及地價體系。但在理論中可通過對地價影響因素敏感度的分析，判斷“四權”使用上的趨同性，以基準地價某類用地的修正體系為參照標準進行評估。
基準地價修正法適用于所有農村用地估價，特別適用于成片、批量農村土地承包經營權、林地、集體建設用地等農村用地使用權估價，其前提是必須在完善農村用地的定級、分等工作基礎上，建立農村用地基準地價體系。
綜上所述，農村產權抵押估價，在市場資料不夠充分時，根據其估價目的、待估宗地的特點及當地市場發育情況等，優先考慮選用成本逼近法及收益還原法，有條件選用剩余法、市場比較法、公示地價系數修正法，不宜選用路線價法等其他估價方法。匯總如下：
農村“四權”抵押估價方法匹配表
說明：公示地價系數修正法中基準地價修正法適用于所有農村用地估價，其前提是必須建立農村用地基準地價體系。
三、農村土地承包經營權抵押估價
農村土地承包經營權是一種使用權，完整的權能包括轉讓、出租、抵押、入股、收益等權利。多年以來，我國農村土地經營權只包括使用權、收益權和部分的處分權，而禁止農戶買賣和抵押，土地經營權并沒有被賦予完整的權能，不能體現農村土地經營權的價值。
2013年中央一號文件提出鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社等流轉，這些專業大戶、家庭農場、農民合作社等被賦予完整的土地經營權。于是，以農村土地經營權進行抵押貸款、作價入股、出租、出讓流轉等經濟行為日漸頻繁，評估需求越來越多。
（一）估價方法的選擇
由于農村土地經營權有其特殊性，估價方法受到一定的限制。
1、土地是自然本身的產物，具有不可再生性和稀缺性，同時農村土地不得隨意改作非農業用途，因此土地的成本是虛擬的，且具有弱對應性，很難定量，成本逼近法難以應用。
2、農村集體土地和城鎮土地面臨的法定用途以及經營模式有著巨大區別，城鎮土地價格無法作為農村土地價格的參考；此外，因為我國農村土地的流轉機制發展時間不長，市場上的可比實例不僅量少而且可比性差，難以采用市場比較法。
3、農村土地流轉的目的是為了合理利用資源，產生最大收益。由于農產品價格容易確定，承包年限明確，投入成本可以計量，再加上土地特有的效用永續性，因此收益還原法是其首選方法。
（二）收益還原法的應用
收益還原法主要涉及預期收益、收益年期及還原率三個關鍵參數。
1、預期收益的確定。由于土地利用具有多方向性，同時政策規定農村土地流轉不能改作非農業用途，所以在農業用途的范圍內，農村土地應根據該土地的地理位置及土地質量等個別特性來選取最佳用途。農村土地預期收益受以下因素的影響：
（1）土地的質量。土地質量直接決定農產品的質量與種類，進而影響土地收益。
（2）土地的面積。土地面積越大預期收益越高。因為大面積土地有利于農作物規模化、機械化種植，節約耕種成本。規模化種植有利于調整產品結構，引進新技術農機，提高產量。
（3）土地的流轉期限。土地改良前期成本巨大，后期種植成本呈下降趨勢。從追求穩定性的角度考慮，流轉期限和預期收益成正比。
（4）土地的利用方向。土地具有利用多方向性的經濟屬性，應以土地的最有效利用方向作為評估土地價值的前提條件。
2．收益年期的確定。《農村土地承包法》規定，農地承包期限為：耕地30年、草地30～50年、林地30～70年，且土地承包經營權的流轉期限不得超過承包期的剩余期限。承包期內，發包方不得收回承包地，也不得調整承包地。因此，收益年期可按照合同期限來確定。
3．還原率的確定。還原率由安全利率和風險調整值構成。安全利率可以參考同期國庫券利率或銀行利率。風險調整值則考慮引起農村土地經營收益波動的各種因素，如區域因素、農產品供求關系變化、農業生產穩定性、成本變動風險等。
以某果園還原率測算為例：
（1）估價期日一年期存款利率3.25%。
（2）果園收益的風險大小主要受區域因素、農田水利基本設施等的影響。果園收益的地域差異非常明顯，山地收益明顯低于平地，水利設施差的收益明顯低，估價對象為山地、坡地，收益風險較高，按行業特點確定果園收益此風險補償率為0.75%；
（3）果樹收益具有自然災害風險和市場風險雙重性。我國目前的果園生產正處于由傳統農業向現代農業轉變過程中，自然風險仍然是阻礙果園收益提高的重要因素，如洪澇災害、干旱、凍害和病蟲害等；市場風險是目前影響果園收益的主要風險，果樹品種多，生長周期長，當前生產與市場需求無法有效對接，小生產與大市場之間信息不對稱，供需大起大落，風險往往都轉嫁給生產者，按行業特點確定果園收益此風險補償率為3.0%；
（4）農產品受季節性明顯、不便儲存、保鮮困難等因素影響，從產地到消費者損失較高。據統計，目前葉菜類損失率達30%，水果類為15～25%，糧食作物約5%。按行業特點確定果園收益此風險補償率為2.0%。
則：某果園還原率 = 安全利率+風險調整值
=3.25%+（0.75%+3.0%+2.0%） =9.0%
四、村民住房財產權抵押估價
從我國政策層面、改革層面和制度層面看，目前沒有可以自由買賣宅基地的空間。抵押物只是村民住房財產權及宅基地使用權。
住房財產權抵押估價主要采用成本逼近法。由于宅基地是村民最基本的生活保障，宅基地抵押貸款沒有得到很好的實踐，與農村其他三類產權融資相比，目前實踐廣度較小，但估價市場將越來越大。
（一）技術路線1：建筑物價值加土地開發費
村民住房僅擁有房屋所有權，其宅基地土地使用權幾乎是無償取得（不是完整的土使用權權益），所以從其權益角度來看村民住房財產權的抵押價值僅包括其目前狀態下所擁有的房屋所有權價值。
之所以不考慮其土地使用權價值是因為村民住房的土地使用權來源為宅基地，對土地使用權取得時未進行成本投入，只對房屋建設進行了投入，抵押時按照房屋所有權價值進行估價。
村民在取得宅基地后進行房屋建設時，對土地是進行了一定的投入如土地平整、水電、下水管道的鋪設、引入等，因此適當考慮增加土地開發費。
單純的住房評估較為簡單，無須逐一估價，估價師可以按區域、建筑結構等以地級市為單位制定“農村建筑物財產權抵押參考價值表”，供當地金融機構使用。估價師制定及定期更新“抵押價值表”，收取咨詢費用。
（二）技術路線2：完全產權房地價格扣除必要的變現稅費
我們在進行房屋估價時，采用“根據估價對象的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”此思路進行評估則應擬定滿足房屋能夠進入房地產轉讓市場的前提下所能實現的轉讓價格再扣除需滿足進入轉讓市場所需付出的代價，即“房地產市場價格﹣土地出讓金﹣入市流轉相關稅費”。
盡管目前規定即便補交市場地價（或基準地價、土地使用權出讓金及市政配套設施費），宅基地上的房屋進入市場流轉也受政策限制。但在理論上抵押房屋在補交地價的前提下是已具備了進入房地產轉讓市場的先決條件。在評估過程中是完全可以通過此手段來實現模擬抵押房屋進入房地產轉讓市場。
此思路更顯市場化，公開化，也容易為各方所接受，但是面臨村民住房財產權流轉限制，在目前法規框架下難以變現、處置。
技術路線2適用前提是必須完善村民住房財產權流轉法規。我國農村的土地制度是集體所有制，宅基地從根本上來說，是農村集體土地，這就從制度上規定了宅基地的所有權屬于農村集體，而不屬于村民個人。村民所擁有的，是宅基地的使用權。因此，宅基地既不可以在城鄉之間自由買賣，也不可在村民集體中互相買賣。
宅基地的流轉符合時代發展需求，改革宅基地禁止流轉的制度是大勢所趨。如2013年《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》明確“建立轉戶農民權益保障機制，允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益”。
保障農戶宅基地用益物權, 改革完善農村宅基地制度，積極穩妥，規范有序推進宅基地的流轉，符合農村經濟和社會發展需要。
五、農村集體建設用地使用權抵押估價
集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地按用途可分為工業類、公益類（村內道路、宗教廟宇、老年協會等設施用地）、住宅類（村民自建房用的宅基地）及商業類（集體菜市場用地、停車場用地）用地。
（一）集體建設用地使用權評估難點
由于集體建設用地與國有土地本質差別的存在，評估時有很多問題無法像國有土地那樣可迎刃而解，出現諸多難題：
1．產權登記不完善
集體建設用地使用證缺乏規范性，隨意性較大，使用年限、法定容積率、用途等規劃指標難以確定。估價人員須根據待估宗地實際情況結合估價目的進行合理假設與判斷。
2．房地產之間缺乏可比性
由于集體建設用地的開發建設缺乏統一規劃，即便是相同地區也很少找到類似房地產，使評估時缺乏可比性。
3．缺乏足夠的市場資料
集體建設用地沒有形成規模市場，沒有足夠的可比實例可用。無論用哪種方法評估，有效的可比實例、平均利潤、凈收益、還原率等都難以獲得。
4．未建立基準地價體系
農村集體土地沒有基準地價，導致評估集體建設用地時，沒有價格基礎及依據。
5．使用權內涵不同，價格不可比
集體與國有土地使用權是有著本質區別的兩種使用權。雖然我國城鎮土地商業化模式較完善，但農村和城鎮土地面臨的法定用途以及經營模式有著巨大區別，城鎮土地價格無法作為農村土地價格的參考。
（二）技術路線
如集體建設用地開發后可出租產生穩定收益，以收益還原法測算其開發后的價值，宜用剩余法測算用地使用權現值。
采用成本逼近法評估，公式如下：
集體建設用地使用權價值=土地取得費（耕地開墾費+耕地占用稅+水利建設基金+新菜田開發建設基金）+土地開發費（集體農地開發為宅基地開發程度需要的開發費）+利息（集體農地開發為宅基地投資產生的利息，計算基數為土地取得費與開發費）+利潤（集體農地開發為宅基地投資產生的利潤）+增值收益（集體農地開發為宅基地之后產生的增值）
因為集體建設用地使用權估價規范、基準地價、流轉市場均不完善，成本價值會很低，可操作性差，特別是農地開發為宅基地之后產生的增值收益難以確定。所以按照國有土地市場價值標準，宜采用剩余法。
以類似國有出讓土地的市場價格為基礎，扣除土地出讓金，再減集體土地在入市流轉過程中應繳稅費，則得到其使用權價值。即：
集體建設用地使用權價值 =房地產價格﹣土地出讓金﹣入市流轉相關稅費
以上公式多用于征收評估。如推廣至抵押價值評估，其前提是法律允許農村產權入市流轉，且入市流轉相關稅費明確。
六、林權抵押估價
林權主要分為國有和集體兩種，但在《森林法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規中從未出現“林權”概念，主要是在政策層面或操作實施上使用。“林權”尚未形成一個統一的概念界定，林權融資中的“林權評估”對林權沒有明確界定，對用于抵押林權的范圍也沒有形成統一的意見。
狹義的林權包括對林地使用權及林木所有權。從理論和實務分析，林木所有權和林地使用權在抵押過程中不能進行分離，以林木設定抵押權的，供其生長林木的土地使用權應當同時抵押。
（一）林權抵押估價
林權抵押貸款是農村產權融資中最為成熟、范圍最廣的一種方式。2008年至今，此類融資業務突飛猛進，效果良好。
根據《森林資源資產評估技術規范（試行）》（國資辦發〔1996〕59號），森林資源資產評估的基本方法有市價法（包括市價倒算法、現行市價法）、收益現值法（包括收益凈現值法、收獲現值法、年金資本化法）、成本逼近法（包括序列需工數法、重置成本法）、清算價格法等。林木主要分用材林、經濟林、薪炭林、竹林、防護林、特種用途林6大類。林權評估要根據不同的林種，選擇適用的估價方法和林分質量調整系數進行評定估算。
我國對林權抵押估價理論和實務研究起步較晚，目前對于成材林所有權估價多用市價倒算法，對于中齡林和幼林所有權估價多用成本逼近法，用材林、經濟林等收益性林地使用權多用收益還原法。
林權按國資委、林業部《森林資源資產評估技術規范》進行估價。此外，《森林資源資產評估管理暫行規定》（財企〔2006〕529號）亦作了框架性的評估規定。對于具體作為抵押物的林權在估價期日、價值類型、估價方法等方面目前尚沒有具體的規范出臺，也未形成一套完整的理論來指導評估實踐，亟待修訂。
（二）林木資產抵押估價示例
估價對象：江西省贛州市安遠縣969.20畝以馬尾松、杉木、泡桐、木荷等為主的用材林資產和其林地使用權，共涉及兩本林權證，具體情況見下表：
估價目的：為委托方擬抵押其依法擁有的林權資產提供價值參考
價值類型：市場價值
估價方法的選擇：
1、林木砍伐需根據當地森林管理政策并結合林木的生長情況確定砍伐量，導致每年的收益難以確定，故不宜采用收益還原法。
2、由于估價對象重新營造成本難以獲得，故不宜采用成本逼近法。
3、估價對象為成材林，按照《森林資源資產評估技術規范（試行）》的有關要求，采用市價倒算法。
市價倒算法公式：P = W-C-F+S
式中：P——林木資產評估值；
W——銷售收入（銷售單價×林班面積×出材率）；
C——經營成本（包括采運成本（取售價5～10%）、銷售費用（2～3%）、管理費用及財務費用（1～3%）、有關稅費（主要為育林基金、植物檢疫費等，根據當地林業部門的收費標準取，一般為12%，亦有按定額收取，一般為70～80元/畝）；
F——經營利潤（10～15%）；
S——林木資源的再生價值。
七、農村“四權”改革的方向
（一）建立市場體系，完善法規
解開制約農村金融發展最大的絆索，允許農村產權入市流轉，在不破壞現有集體經濟的前提下合理增加村民的收入,對市場形式、規模、布局、品種以及市場功能作出指引，引導農村產權流轉交易市場健康發展。
農村“四權”抵押目前缺乏中央政策和文件的支持。《擔保法》、《土地管理法》及《物權法》均沒有為農村產權抵押提供法律依據。《擔保法》第37條、《物權法》184條2款均規定：耕地、宅基地、自留地和自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這使當前在全國的試點的“四權”抵押貸款缺少法律支持，抑制了其進一步發展和推廣。《物權法》對物權的種類和內容采取法定主義，未明確規定即禁止。因此，現行立法對以家庭承包方式承包的農地禁止抵押。
一旦村民違約而無法償還貸款時，銀行要收回村民的土地。但如果農村土地無法變賣成現金時，則銀行業將蒙受巨大損失。因此，土地無法交易或交易難約束銀行對農村“四權”融資業務。雖然我國目前已在試點地區實現了土地市場交易業務，但其廣度和程度還遠遠不夠。在全國試點得到成效后，改革完善農村土地制度，允許“四權”出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價，為用其融資提供法律支持和政策保障。
農村“四權”進入市場，集體土地評估規范和指引應與時俱進，完善《農用地估價規程》、《森林資源資產評估技術規范》等。
（二）建立農村集體建設用地基準地價體系
公示地價系數修正法中基準地價修正法適用于所有農村用地估價，特別是于成片、批量農村土地承包經營權、林地、集體建設用地等，其前提是必須在完善農村用地的定級、分等工作基礎上，建立農村用地基準地價體系。
基準地價是評估機構對某地區宗地價格基礎掌握和了解的重要資料，是估價的重要手段。基準地價是集體建設用地使用權估價必不可少的法律依據和價格依據，建立農村農田、林地、經營性建設用地、住宅用地等基準地價體系就等于建立價格坐標，提高評估效率，減少評估差異。我國針對農村用地基準地價的指導理論及地價體系應盡早建立及推廣。
（三）加快產權登記、發證
不動產確權是保障房屋所有人依法對自己的不動產享有占有、使用、收益和處分的權利，它是唯一完全的物權，為房地產權屬評估、抵押等產權產籍管理提供法定依據。目前農村“四權”確權頒證嚴重滯后。我們要加快產權登記、發證工作，為實施“四權”抵押估價提供法定依據。
政府正銳意推進改革，出臺了一系列重大舉措。2014年5月，不動產登記局掛牌，實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺四統一。8月，四部一局聯合發布《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，通過宅基地和集體建設用地確權登記發證，使村民享有的宅基地和集體建設用地使用權依法得到法律的確認和保護，實行集體與國有建設用地同等入市、同權同價。《不動產登記暫行條例》自2015年3月起施行，不動產登記工作將進入全面明晰產權、有效保護權益、維護交易安全、提高交易效率的新階段。
八、研究結論
農村金融是支持服務“三農”發展的重要力量，但仍為整個金融體系中最薄弱的環節。我國農村產權抵押處于起步階段，鉆研解決其抵押估價技術問題，配合政府進一步提升農村金融服務的能力和水平，是評估行業支持“三農”，服務“三農”迫切需要，也是廣大估價師的職業使命。
政府要解開制約農村金融發展最大的絆索，積極穩妥，規范有序推進農村“四權”入市流轉，引導農村產權流轉交易市場健康發展。
農村“四權”抵押估價，估價對象為收益性資產（如農村土地承包經營權、林權）宜選用收益還原法，不存在收益的資產（如村民住房財產權、集體房屋財產權）宜以成本逼近法為主。其他三種常用估價方法根據估價對象的具體情況有條件選用，對估價結果進行檢驗。
完善法規、產權登記，建立農村用地基準地價體系，推廣基準地價修正法，是促進農村金融與“三農”的共贏發展，推動農村“四權”抵押估價的長期目標。
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